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“政企合谋”为何牢不可破

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2010年9月10日,31岁的女儿钟如琴、59岁的母亲罗志凤、79岁的大伯叶忠诚为保卫自己的家园不被强拆,不惜以自焚做最后的抵抗,与当地公安、城管及政府工作人员组成的近百名拆迁队伍抗争。

2010年10月11日傍晚,四川都江堰市某灾后安置房项目工地发生劳资纠纷血案,讨薪民工被工地安保人员袭击,工人一死一伤。警察到达现场后没有控制住现场,晚间又派了“装满12辆公交车”的武警强行抢尸。

这是最近两个月中发生的两起重大案件,都涉及到普通人、地产商、政府、暴力机关。中国房地产行业周边的纠纷向来以强者与弱者的较量为主题,最终往往以弱者的惨败为结尾。从2009年底震惊全国的以自焚抗强拆的成都女性唐福珍,到今年9月10日的宜黄惨剧中的钟氏家族,再到几天前10月11日都江堰血案中的被害民工,我们在他们不同的遭遇中基本可以梳理出相同线索:企业(房地产公司或施工单位)与自然人(拆迁户或民工)发生冲突——双方矛盾激化出现“战争状态”——公权力插手打压作为弱势的自然人——媒体曝光后公权力道歉。

现代社会中冲突每天都有,并不奇怪,吊诡的是,本来简单的民事纠纷,为什么一扯到房地产,就总是政府出来为地产商擦屁股呢?暴力强拆,警察抢尸,新闻发布会,甚至地方官员向媒体写信表示“没有强拆就没有新中国”……地方政府与房地产企业合谋的种种奇特之处不一而足,细究其根本逻辑是一致的——分税制下地方政府财政创收困难,再加上以经济指标为核心的官员评价制度,地方政府需要凭借手握全部商业用地,利用行政权力在市场上获取高额租金。这既是作为裁判员加运动员的地方政府的自利趋势,同样也是房地产企业在特权经济下的求生之道。

根据目前中国的土地制度,地方政府成为建设用地的惟一供应者。有统计数据揭示 :土地用途转变增值的土地收益分配中,60%-70%由政府获得,农民仅得到5%-10%。仅以今年2月2日国土资源部发布的数据为证,2009年全国土地出让总价款高达 15910.2亿元,其中房地产用地出让价款高达 13391.8亿元,而所谓土地出让款也就是政府卖地收入,土地财政显露无疑。

1989年,财政部颁发《国有土地使用权有偿收入管理暂行实施办法》,规定城市土地出让收益的20% 留给地方政府,用作城市建设和土地开发费用,其余80%按四六分成,中央政府占40%,地方政府占60%。之后,在地方政府的争取下,中央政府做出巨大让步,将中央财政从土地使用权出让中分得的部分,对不同城市按85%~99%的比例返还给地方政府,返还期为两年。土地收入逐步成为地方政府财政的重要来源。

1994年,中央政府实行分税制改革,大幅度提高中央财政收入占全国财政收入的比重,地方政府税收比例锐减,但所要承担的事权并没有相应减少。与此同时,土地收益开始全部列入地方财政收入,地方政府对土地收益的追求被最大化。

据统计,目前我国县市中,土地出让金收入占预算外财政收入的比重已超过了50%,有部分地区甚至占到了80%以上。全国工商联的一个调查显示:北京、上海、广州三个一线城市,政府从房价中获得的利益占比分别是48.28%、64.5%、46.94%。潘石屹说,根据他们在一线城市开发房地产的经验,这些数据是可靠的。另一房地产商任志强认为,如果加上房地产商、施工单位、中介机构、个人买卖等各个环节的税收,这个比例要超过 70%。

“政企合谋”之所以能长期存在,乃是因为作为唯一土地供给方的地方政府能够从中渔利,并且承担很少的成本。通过卖地、保护和配置地产企业,地方政府得到了GDP和财政收入,其中一些官员凭借“政绩”获得政治晋升,而企业则获得廉价土地和官员权力,最终都转化为高额利润。由于拆迁等冲突的负面效应比较容易被行政权力和暴力机关压制,一些事故也可以被隐瞒,于是地方政府和相关企业结成稳定的利益同盟,以合谋的方式做着土地与公权力的双重买卖。

破除合谋的唯一方式,就是拉停政府裁判员与运动员的双重身份,禁止行政权力向市场伸手。这就要求政府从土地市场退出,放弃赖以支撑政绩和财政的土地垄断。然而在“唯GDP论”的官员晋升机制中,如果不从上到下的改变官员评价标准、再从下到上的转变行政逻辑,就算使土地脱离行政把控,也依然会出现其他眼花缭乱的寻租行为。这又与温家宝总理近日来不断重提的政治改革不谋而合,可谓牵一发而动全身。再细想起来,若不“动全身”,恐怕今天的“政企合谋”永远都牢不可破。

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